董克用：我国养老金制度改革的方向与路径

应当针对不同人群建立不同的制度，其划分依据是农业劳动者还是雇员。对农民应建立普惠制养老金，对城镇职工建立统一的养老金制度。

第一，建立普惠制零支柱养老金制度。普惠制养老金对于发展中国家有独特意义。这种制度会提高农村地区的养老保障覆盖率，减轻贫困。由于农业生产受自然条件制约，农民容易成为低收入群体，因此各国都以各种方式补贴农业和农民。普惠制养老金直接增加了农民的收入，有利于消除市场初次分配的不公平，缩小城乡收入差距。另外，农业劳动者的收入为非现金流方式，一般是以年为周期的实物方式。如果农民参加缴费型养老保险，则在确定缴费标准，保险费缴纳方面会存在困难。

第二，将企业基本养老保险中的社会统筹部分独立为第一支柱的基本养老金制度。目的在于通过现收现付方式促进社会再分配，提供对正规就业者退休后基本生活的保障。

第一支柱的核心是实现社会再分配，主要体现在养老金给付方式上。目前基本养老保险社会统筹部分养老金“以本人退休时当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%”。这种计发方式下，养老金待遇与当地社会平均工资相关，在统筹区域内能实现一定社会再分配。但由于不同区域的社会平均工资不同，统筹区域之间的养老金水平相差悬殊，统筹区域间没有任何社会再分配功能，这也是当前城镇基本养老保险转移困难的根本原因，

因此，应该对基本养老金计发方式进行改革，在更大范围内实现社会再分配，并解决养老保险的可携带性问题。这可参考美国养老保险第一支柱的养老金计算办法。该计划的养老金只与参加者本人的平均指数化月工资有关，与居住地的社会平均工资无关，参保者退休后的养老金待遇不会因为居住地变化而产生差异，因此不存在养老金转移问题。此外，该方法按照平均指数化月工资的不同水平分段分比率计算，体现了较好的再分配效果。

第三，将企业基本养老保险的个人账户与企业年金合并，组成多支柱养老保障体系的第二支柱——职业年金计划。目标在于提供职工退休后的另一收入来源，使其生活水平比单一的第一支柱有所改善。

国外的第二支柱的职业年金制度有的自愿实施，如美国的401K计划；有的强制实施，如澳大利亚的超级年金计划。考虑到我国劳动力长期供大于求的市场结构，如果实施自愿实施的原则，企业可能将凭借其强势地位，拒绝建立职业年金。此外，从日后机关事业单位与企业养老保险制度统一的角度来看，职业年金的建立必不可少，考虑到制度的统一性，我国宜实行强制性的职业年金制度。

职业年金缴费可以分为强制性和自愿性两部分。强制性缴费是目前由个人缴纳的，进入个人账户的8%基本养老保险费。在此基础之上，各企业可以根据自身条件补充一定的职业年金。

职业年金应该实账运行，因此个人账户部分的空账必须逐渐做实，以适应第二支柱完全积累的要求。目前，在积累制养老金的治理上，通行的做法是信托制。政府专注于监督者角色，基金的管理运营分散到各个独立的机构中，能提高基金管理和运营效率。参加职业年金计划的劳动者在达到退休年龄后，可以一次性领取也可以通过购买保险转化为年金形式逐年领取。

第三，建立第三支柱的自愿性个人养老储蓄计划。第三支柱的个人养老储蓄计划是为那些希望在年老时得到更多收入保障的社会成员提供的更高层次的保护。自愿性的个人养老储蓄除了需要给予一定的税收政策优惠外，不需要政府的其他投入，具有操作灵活，管理简便等优点。因此各国普遍重视个人养老储蓄计划的发展。

个人养老储蓄账户资金的运营和发放可以参考职业年金计划的管理模式，由政府核准的基金管理公司经营，个人可以自主选择不同的基金管理公司，参加者到达领取年龄之后，可以一次性领取也可以转化为年金形式，逐年领取。

（作者为：中国人民大学公共管理学院院长、教授、博士研究生导师。）