许文：推动个人养老金健康持续发展的税优等政策思考

中国财政科学研究院社会发展研究中心主任许文

一、个人养老金开端总体良好，推进压力仍然较大

2022年11月25日，我国的个人养老金制度在全国36个先行城市和地区启动实施。截至2022年12月底，参加个人养老金制度的人数为1954万人，实际缴费人数为613万人；截至2023年2月底，参加人数提升至2817万人。从个人养老金投资产品方面来看，截至2023年2月底，共发行公募基金类产品137支，商业养老保险产品19支，理财产品18支，以及银行储蓄类产品465支。

从数据中我们可以看出，参保人数、缴费人数和缴费金额都有较大的提升空间。从2023年2月的参保数据看，参保人数占缴纳个税人数（假设为7000万人）的40%左右；从2022年底的参保数据看，缴费人数占参保人数的31%；从2022年底的参保数据看，总缴费金额142亿元，账户平均缴费额为2316元，与理论缴费上限（736亿元）和12000元上限有较大差距。由此可见，未来推进个人养老金制度持续健康发展存在一定的压力，也有比较大改进的空间。

二、进一步推进个人养老金发展的政策选择

（一）政策激励途径

中国个人所得税制度不同于西方国家，由于缴费人群较少，且个人养老金的税优政策主要应用在个税上，这导致了制度存在局限性。在这样的情况下，大家应该把眼光放在个税激励不到的人群中，而不要局限于个税税优政策激励的人群。

第一，扩围，激励不参加个税不缴纳个税的人群来参加个人养老金。在EET的模式下，领取环节3%的税费并不是一种优惠，反倒成为不缴纳个税人群的政策障碍。消除政策的障碍十分重要，加大政策激励力度。

第二，增数，激励缴纳个税人群参加个人养老金。我认为，在现行的状态下，应进一步挖掘缴纳个税人群的潜力，至少要让政策激励作用在现行税优政策覆盖的人群中充分发挥作用。通过相关个税政策的调整和完善，激励这些缴纳个税的人群参加个人养老金，开立个人养老金账户。

第三，做实：激励已参保人员进行缴费。我们应当设计更加有针对性的激励政策和提高投资收益，消除这些人群的观望态度。

第四，做实：激励已缴费人员全额缴费。进一步激励缴费人群尽可能缴足12000元的上限，但这需要提高投资产品的收益，来提升他们的支付意愿。

（二）主要政策选择

从制度推进来看，一方面，加快推进个人养老金制度扩展至全国范围；另一方面，明确特殊情况下个人养老金的提前支取方式。《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》中表示，应该要制定特殊情况下的支取方式，比如考虑年轻人未来的购房需求，这可能会给吸引年轻人参与个人养老金带来一定的激励作用。从税优政策来看，要从税优模式、缴费金额上限、领取环节税率等角度完善税优政策配合财政补贴等政策。从养老金融产品和服务来看，要进一步丰富投资产品，便利投资选择；同时优化投顾等服务。

三、税优等政策的改革探讨

在个人养老金制度及税优政策实施后，有关专家、两会代表等也对如何完善税优政策提出了各方面的建议。相关政策建议可以分类归并为以下五个方面，部分政策建议也面临着实施中的问题和困难。

（一）对个税范围之外的个人给予免税政策及财政补贴

在政策建议方面，一是对中低收入人群（低收入群体或纳税临界点人群）实行EEE政策，在领取时免收3%的个税。这样真正消除税收的障碍，让他们来参与。二是对低收入人群在免税的同时进行财政补贴。三是对不涉及个税的群体给与其他税收优惠，比如能否考虑年轻人购房相关契税问题。

而这个政策所涉及的主要问题，在于如何准确确定需要给予免税和补贴的低收入群体；随着个人的收入处于动态变化的情况，如何区分适用不同政策下的缴费和投资收益；如何确定补贴标准，以发挥激励作用；以及最大的难题在于财政补贴的钱从哪里来，尤其是在我们国家近几年受疫情影响经济下行、财政收入增速放缓的情况下，中央和地方政府财政压力加大，财政资金用于补贴的空间缩小。对此，可以鼓励有条件的地区先行做财政补贴的尝试；同时在整体资金来源上，参考国外在绿色税收与环保税收综合性一体化的改革，考虑把绿色税收收入作为一个资金的来源。

（二）调整缴费上限或设置差别化的缴费优惠政策

在政策建议方面，一是适时提高12000元的缴费上限，加大激励力度；二是考虑以家庭为单位（夫妻双方合计24000元）设置缴费上限，夫妻选择适用，可以根据实际收入状况调整；三是根据个税缴纳水平梯度设置税收优惠水平，针对中高收入人群适当提升可投资额度与个税抵扣水平；四是根据工作年限差异化设定税收优惠补贴比例，鼓励更多年轻群众在配置第三支柱时敢投、能投、主动投。

但是，如果一味提高税收缴费的上限，就会涉及个税的公平性问题，收入越高，就能够享受的优惠力度越大，这样也可能在整体的收入分配调节等方面存在一定的公平性问题。

（三）调整领取环节的个税税率

一方面，根据领取方式（一次性领取、分次领取）设置差别税率。现行制度目前没有区分，可以通过设置差别性，提高对一次性领取的税负，降低按月领取的税负，加大激励力度。另一方面，探索根据持续参与时长与账户余额对养老金税率进行梯度设置，激励各收入层次群体参与、有效扩大个人养老金账户缴费金额。

然而，由于目前政策实施时间比较短，除了即将退休的人群，大部分人群对于调整领取环节政策的敏感程度并不高。

（四）第三支柱与第二支柱等的协调

建议结合财政承受能力与个人养老金替代目标，统筹第二、三支柱的税收优惠，特别是对参与企业年金的企业员工可设置享有更高水平的税收优惠比例，强调是否能够允许企业年金和职业年金等转存至个人养老金，甚至进一步考虑把第一支柱之间打通的问题。对于没有参加企业年金的人群，没有办法享受到4%的税收优惠政策，可以考虑把这4%的年金的个税扣除额度用于个人养老金中，从而加大激励力度。

在其中涉及到的主要问题，一是不同制度的对接，调整年金等的个税政策也涉及到税收政策的公平性问题；二是对于年金的投资管理和收益等问题的影响。

（五）扩大投资范围和其他政策

一是鼓励引导金融机构加强养老金融产品创新，扩大个人养老金账户的投资管理人和金融产品投资范围。二是放宽个人只可在一家银行开立个人养老金账户的限制，进一步促进市场良性竞争，扩大个人养老金市场规模。三是允许个人开立多层养老金账户，让部分养老资金可在特定额度内或首次购房、看病、进修等情况下提前使用。这样，对于年轻人或者灵活就业群体在考虑资金使用灵活性方面更有激励作用。但这也会加大政策设计相应的难度，我们需要做更多的调查和前置的考虑。

从目前来看，大家对于个人养老金有比较高的期望，但是它现在刚刚起步，我们还是应该要保持充足的耐心，掌握数据，了解问题，借助于相关的信息来进一步完善政策，真正做到政策设计的精准性，更好促进我们国家个人养老金制度的健康持续发展。

（本文系许文在2023年养老金融50人论坛上海峰会上的发言）