贾江：推动多层次、多支柱养老保险体系高质量发展

党的二十大是党在迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻召开的意义深远的大会。二十大报告气势恢宏、内涵丰富，催人奋进，指明了未来发展方向，具有很强的思想性、战略性、指导性。习近平总书记在报告中提出，发展多层次、多支柱养老保险体系。我就“发展多层次、多支柱养老保险体系”谈几点体会。

一、多层次、多支柱养老保险体系的内涵

“多层次、多支柱养老保险体系”的表述，首次在公开文件提出是2021年的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，“发展多层次、多支柱养老保险体系”。此前，公开文件多称为“多层次养老保险体系”。“多层次”表述首次正式出现是在1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。此后至2021年，在有关养老保险制度建设的重要文件中，包括国务院关于企业养老保险制度改革、机关事业单位养老保险制度改革、建立企业年金、职业年金制度等文件，均使用“多层次”表述。

“多支柱”的概念与1994年世界银行报告《防止老龄化危机-保护老年人及促进增长的政策》相关，该报告将养老保险体系分为三个支柱。“层次”一词，经合组织（OECD）经常使用，OECD认为，相比三支柱的分类，三层次把形式和功能区分开，描述更具体。

在我国，“多层次”、“多支柱”的内涵是一致的，两个名词指向的养老保险体系建设内容相同。“多层次”表述侧重体现养老保险的需求层次，从第一层次的基本养老保险到第二层次和第三层次的补充养老保险，需求从低到高，随着经济社会发展，人民群众不断追求更高层次的需求。“多支柱”表述侧重不同支柱间资金来源、责任主体上的差异。第一支柱责任由个人、单位、政府承担，起到再分配功能。第二支柱为单位和个人共同缴费，实现补充养老功能。第三支柱强调个人责任，由个人承担风险。

我国多层次、多支柱养老保险体系包括三个层次，也称三个支柱。第一支柱基本养老保险，包括“城镇职工+城乡居民”两大养老保险制度平台，通过大数法则，分散风险，发挥保基本、兜底线作用。第二支柱为企业年金和职业年金，单位和个人共同建立，基金完全积累，国家给予政策支持，通过市场化投资运营，发挥补充养老作用。第三支柱为“个人储蓄性养老保险和商业养老保险”，包括有政府税收等政策支持、个人自愿参加、市场化运营的的个人养老金制度，以及市场化运作的商业养老金融业务，以满足更高补充养老需求。

二、我国多层次、多支柱养老保险体系取得成效

发展多层次、多支柱养老保险体系，是保证养老保险制度可持续发展的重要举措，也是合理划分各方养老责任、增加养老待遇水平、发挥政府和市场作用促进经济发展的重要途径。

党中央、国务院高度重视健全完善我国的多层次、多支柱养老保险体系。党的二十大报告指出，我国建成了世界上规模最大的社会保障体系，基本养老保险覆盖10.4亿人。经过30多年的发展，我国多层次、多支柱养老保险体系建设取得积极进展。第一支柱基本养老保险较为完备健全，党和政府有序改革完善养老保险制度，开展降低单位缴费费率、实施全国统筹、建立合理调整机制等多项改革，并根据经济形势变化及时调整政策，稳定经济社会发展。截至2021年底，参保人员超过10亿人，基金累计结存超过6万亿元。第二支柱企业（职业）年金制度初步建立，参加职工7200多万人，积累基金近4.5万亿元，补充养老作用初步显现。第三支柱个人养老金制度，国务院办公厅于2022年4月印发《关于推动个人养老金发展的意见》，明确了个人账户制度模式，标志着制度建立，今年内即将启动实施。

多层次、多支柱养老保险体系再分配、储蓄积累、保险等功能相互促进，抵御可能出现的风险和不确定性，实现体面老年和经济发展的共赢。基本养老保险在再分配功能的基础上起到共同保险作用，应对可能出现的风险。企业年金、职业年金发挥储蓄积累功能，增加老年待遇水平，也促进资本积累和市场的发展。个人养老金制度将进一步提高老年收入，未来积累的资金将助力经济发展。

三、推动多层次多支柱养老保险体系高质量发展

目前多层次、多支柱养老保险体系还存在发展不平衡的矛盾。第二支柱覆盖率低，发展滞后；第三支柱制度初建，还需在实践中发展完善。贯彻落实二十大报告提出的要求，要做好以下工作。

关于推动企业年金高质量发展。“十四五”规划提出“扩大企业年金覆盖率”的要求。下一步，一是指导各地通过多种途径加强宣传，解读好落实好《企业年金办法》，发挥企业年金既留住人才、规范薪酬制度，又增加职工养老待遇水平的功能，鼓励和引导具备条件的用人单位建立企业年金，努力扩大企业年金覆盖面。二是在发展中改革完善，研究推动企业年金长远发展的措施，逐步提高覆盖率。研究探索增强企业年金强制性的可能性，扩大覆盖范围，通过长期积累，切实发挥其第二支柱的补充养老作用。同时，进一步研究增强制度吸引力的措施。

关于推动个人养老金平稳落地和高质量发展。发展个人养老金有利于满足人民群众多层次多样化养老保险需求，也为资本市场提供长期资金。当前，推动个人养老金发展分近期和长期两个方面。从近期看，做好个人养老金制度的落地实施。目前，正在积极推进四方面工作。第一方面工作：制定配套政策。四类配套文件，一是《个人养老金实施办法》，由我部和财政部牵头，国家税务总局、银保监会、证监会参与。主要是明确个人养老金制度的具体操作流程、各参与方的职责等。《个人养老金实施办法》即将印发。二是税收政策，由财政部、税务总局牵头制定。9月26日，国务院常务会议审议通过了财政部个人养老金税收政策报告。第三类和第四类是银保监会、证监会分别牵头的个人养老金产品规则及确定参与金融机构。配套政策是对个人养老金制度进一步细化，以便让参加人看明白、搞得懂、好操作，也让市场各参与方了解规则、有章可循。第二方面工作：推进个人养老金信息平台建设。个人养老金信息平台已完成主体功能建设，组织了多家商业银行及行业平台开展对接测试。依托国家社会保险公共服务平台等全国统一线上服务入口，为参加人提供了个人养老金账户开立、缴费凭证下载打印、信息查询等多样性个人养老金公共服务。第三方面工作：明确先行城市。按照工作安排，个人养老金要在全国部分城市试行1年，再逐步推开。今年6月，我部会同财政部、国家税务总局组织各地报送个人养老金先行城市，各地均已上报。先行城市将于近期向社会公布。第四方面工作：做好个人养老金制度宣传解读工作。今年4月25日，我部联合相关部门在国务院新闻办召开政策吹风会，向社会各界进行政策解读。今年6月，我部牵头印发了《<关于推动个人养老金发展的意见>宣传提纲》，对个人养老金制度进行解读。还将通过多种途径，加强对个人养老金政策的解读，规范金融机构参与行为，引导广大人民群众积极参与。接下来，各项工作准备就绪后，个人养老金将启动实施。

从长期来看，一是增强推动个人养老金发展的协同性。个人养老金涉及多个政府部门、金融领域，需要协调各方持续共同推进。政策主导部门和金融监管部门需进一步加强协作，按照职责发挥作用，完善推动个人养老金发展的体制机制。各参与金融机构需依法依规做好个人养老金业务，为居民提供可靠便捷的服务和金融咨询。二是市场需做好长期准备。个人养老金积累的资金是长期资金，对市场来说，是机遇更是挑战。市场各方应持续推出适合个人养老金要求的运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的个人养老金产品。同时，强化风险意识，加强投资者教育，培育个人养老金融素养。三是稳步推动多层次多支柱养老保险体系发展。根据个人养老金制度的实施情况，在实践中调整完善相关政策，推动多层次多支柱养老保险体系协调发展。

健全多层次多支柱养老保险体系关系到增进民生福祉，提高人民生活品质，我们将以党的二十大精神为引领，推进工作再上新台阶。

（本文系贾江在2022年中国养老金融50人论坛北京峰会上的发言）