胡继晔：万亿养老金缺口如何补？

4月26日，财政部部长楼继伟在“清华中国经济高层讲坛”的演讲中再次强调，社会保险制度必须改革，建议将部分国有资产划拨转入全国社会保障基金，对其进行补充，如此才能适时将降低社会保险缴费比率，真正建立“多缴多得”机制。

　　而此前4月24日，人社部新闻发言人李忠表示，目前国有资产划拨全国社保基金的工作正由财政部牵头，国资委、人社部、社保基金理事会、证监会等部门参与，共同推进。相关部门已成立专题工作组，正加紧提出总体方案。

　　1997年中国正式建立“统账结合”的养老保险制度。但随着人口老龄化加剧，养老金资金缺口越来越大，据有关学者测算，目前资金缺口规模已达到18万亿之多。欠账不解决，长此以往，必将影响到养老保险制度的可持续运营，也影响到每个人退休后的切身利益。

　　为了弥补养老金资金缺口，十八届三中全会全面深化改革决议明确提出，划转部分国有资本充实社会保障基金。实际上，这项建议早已被提出和呼吁多年，但由于涉及国有资产流失等敏感问题，一直迟迟难以大规模开展。划转国有资产充实社保基金，是否具有合理性？如何划拨才是最为合理的方式？财新记者专访中国政法大学法和经济研究中心教授胡继晔，对此进行解读。

　　财新记者：中国养老金资金缺口是如何产生的？为何提出用划拨国有资本充实社保基金的方式来解决？

　　胡继晔：要分析划拨国有资本填充社保基金的合理性，必须先回归到养老金资金缺口产生的原因。

　　1997年国务院发布26号文，规定中国城镇企业职工统一实行“社会统筹+个人账户”的社会养老保险制度。企业缴纳职工工资的20%进入社会统筹基金，个人缴纳工资的8%存入个人账户。因此，1997年以后进入企业工作的“新人”，从工作之初即开始缴纳社保金。但1997年之前已经退休的“老人”和具有一定工龄的“中人”，他们此前没缴纳过社保，社保账户存在“历史欠账”。

　　为了解决退休老人的养老金问题，统账结合的制度在设计时即规定，社会统筹部分实行“现收现付”，将统筹资金用于支付当期退休人员的养老金。但随着中国老龄化加剧，社会统筹部分资金支付能力开始不足，于是便挪用在职职工个人账户中的资金支付养老金，个人账户形成“空账”。据测算，到2013年中国个人账户空账规模已经达到3万多亿元。

　　因此，追根溯源，养老金缺口，是老国企退休职工存在历史欠账、国家挪用个人账户资金填补产生的。国企退休老人没缴纳过社保，但是他们的劳动已经固化在国有资产当中。他们的历史欠账是国家欠老人的债务，现在通过挪用个人账户资金、向年轻人借债来归还老人债务的做法，显然是不合理的。中国国有资产能有现在的规模，离不开过去老人的贡献。因此现在拿出一部分国有资产，划拨给社保基金来弥补养老金缺口，是天经地义的。

　　财新记者：划转部分国有资本充实社会保障基金，具体通过何种方式进行？

　　胡继晔：上市公司的国有股权量大面广，如果操作不当，可能带来国有资产的流失或给上市公司治理带来新的难题。因此关于划转国有资本的方式，也一直存有争议。一部分专家认为，国企应直接划转股权给社保基金，让社保基金成为国企股东；另一部分专家则建议，国有股减持应以现金方式划转社保基金，因为社保基金不适合代替国资管理部门持有上市公司股票，社保基金持股不便于形成竞争机制，弊大于利。

　　我个人支持划转股权给社保基金的方案。目前主导该问题的全国社保基金理事会倾向于划拨股权，且已经在农行上市时实施。

　　划拨国有股权充实社保基金，首先应当继续做增量。即在国有股份公司上市做IPO之前，直接把国有股权的10%增加到20%划给全国社保基金。这部分股权在上市之初就明确属于社会保障基金所有，性质可以设定为优先股，社会保障基金虽然没有以现金出资，但和其他股权一样享受分红，必要时经特定程序转换为普通流通股，可以减持。这样就可以保证社保基金有比较固定和可预见的资产收入来源，否则，可能会出现“吃了上顿没下顿”的问题。

　　对于存量，即已上市国企，也可以在金融、电信、电力、铁路等行业选取一批重点、大型国企，例如五大商业银行、两桶油、移动联通、南北车等等，划拨部分国有股权的20%给全国社保基金。这部分划拨的股权可以为了保持国有控股的地位而长期持有，甚至可以设定为优先股，没有特殊情况一般不得转让、变现，社保基金可通过持有股份的分红（包括现金分红和股票分红）来体现作为股东的权益。由于这些行业和领域代表了中国企业的总体发展水平，长期持有这些股权可以享受国家经济发展而带来的增长成果。而对于那些国有股可以不控股、甚至可以退出的竞争性行业和领域，统一划拨的这部分股权可以在需要现金时通过拍卖、协议转让等方式变现，弥补社会保障基金的资金缺口。

　　财新记者：划拨国有股权而非变现给社保基金，这种方式有何优势和好处？

　　胡继晔：这样做首先有利于国家保持对一些重点企业股权的长期持有，避免国有资产流失，在操作上也比较简便，利于减轻改革阻力。

　　其次，划拨的国有股权将不参与现金流动，属于流通股市场之外的“体外循环”，不会对现有的流通股票市场产生资金压力。

　　此外，我建议，不管上市公司的质量如何，只要存在国有股，都应该明确统一的划拨比例，例如20%，以此防止因厚此薄彼而产生的寻租现象。通过这种划拨，全国社会保障基金理事会将逐步持有中国国内上市公司全部股权5%-10%左右的份额。这样做有一个潜在的好处是：由于绝大部分上市公司的股票都含有国有股，等比例地划拨国有股后，社会保障基金持有的股权所组成的投资组合就非常接近股票指数，形成最大的一个“指数基金”，抵御股票市场非系统风险的能力最大程度地得到强化。无论短期内是牛市还是熊市，从长远看，随着资本市场发展，中国股市市值占GDP比重还会大幅提高，那么全国社保基金会持有资产也会水涨船高，能更好满足其作为中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金的定位，在中央政府的社会保障政策中起到基础性的作用。

　　财新记者：划拨国有资本喊了十几年，为何难落地？随着养老金并轨改革启动，改革的时机是否已经成熟？

　　胡继晔：除了对国有资产流失的顾虑，改革的阻力主要来自国企本身。虽然划拨的是国有资产，但是毕竟是从企业划拨给社保基金，利益主体不同，涉及权责再分配问题，需要进行复杂的协调。而且划拨股权不仅涉及诸多大型国有企业，还涉及财政部、国资委、人社部、社保基金理事会、证监会等多个国家部委。因此，要改革必须由国家层面先下决心，统一推动，强制性划拨。

　　我认为，划转国有股权已经是最可行、动荡和阻力最小的改革方案。此外，根据现在新修订的《公司法》，还可以将划转之后的股权直接转变为优先股，即社保基金只拿红利等股权收益，不拥有投票权。因为一方面划拨之后，社保基金成为多家国企股东，没有精力和能力管理那么多企业，另一方面社保基金理事会直接参与股东大会也会影响原国有股股东行使股东权利，增加改革阻力。

　　划拨国有资本充实社保的呼声已经喊了十多年一直进展不大，现在随着十八届三中全会提出的国企混合所有制改革、养老金并轨改革等多项改革启动，只要高层有政治决心，趁着国企改革的时机这项改革就可以完成。

　　财新记者：如果成功划拨国有资本补充社保基金，将对社保体系产生哪些影响？

　　胡继晔：如果成功划拨国有资本，那么估计中国现在社保缴费比率就可以下降3-5个百分点，进一步减轻企业负担，增强市场活力。

　　前面已经讲到，1997年中国建立社保制度之初，正是因为考虑到“老人”和“中人”的历史欠账问题，所以才将社保缴费比定为28%，这在世界范围内也属于比较高的比率。据当时方案的设计者透露，其中3%-5%就是为了解决“老人”未缴过社保费的缺口。如果划拨国有股成功的话，这个资金缺口就可以填补起来，现在年轻人的缴费率就可以下降3%-5%，十八届三中全会提出的适时适度降低社保缴费率才能真正实现。在“五险一金”当中，医疗和养老保险缴费是大头，医疗保险支出一直居高不下，所以降低费率只能从养老保险着手，划拨国有股增加了降费的合理性和可能性。